سیاستگذاری ـ تا حد زیادی ـ به كیفیت نهادها ارتباط دارد و این واقعیت، نشان‌دهنده دشواری‌های موجود بر سر راه اصلاحات سیاستی و تغییرات ضروری در جهت بهبود وضع زندگی عموم افراد، به‌خصوص طبقه فقیر است.
اكثر سیاستمداران از طریق دانش عمومی و نیز از طریق شهودی، سیاست‌های خوب (یا "بهترین رویه‌ها") را می‌شناسند و اكثریت آن‌ها، برای بهبود زندگی همه ساكنین كشور، حسن نیت دارند. با این حال، چرا اكثر سیاستمداران "خوب" در نهایت به جانبداری، پافشاری یا تداوم در اجرای سیاست‌هایی می‌پردازند كه به‌جای بهبود رفاه عمومی، منجر به تنزل آن می‌شود؟ یا به‌طور خلاصه، چرا سیاستمداران خوب، "سیاست‌های بد" را اجرا می‌كنند؟
قبل از آن‌كه توضیحی واضح‌تر برای این پرسش ارائه كنیم، بهتر است كه به دو مثال از سیاستمداران خوب و سیاست‌های بد بپردازیم. اولین مثال، مربوط به یك كشور درحال توسعه است (كه چون یكی از طرف‌های درگیر با بانك جهانی است، هویت آن را فاش نمی‌كنیم). در این كشور، نرخ بی‌سوادی مردان و زنان به ترتیب 40 و 70 درصد بوده و از این نظر در گروه 25 درصد پایینی كشورهای دنیا قرار دارد؛ درحالی كه تولید ناخالص داخلی سرانه آن در گروه 25 درصد بالایی كشورهای درحال توسعه است. سیاستگذاری آموزشی در این كشور، به‌رغم مخارج زیاد آن (6 درصد از كل GDP)، به وضوح "بد" است. این وضعیت نامناسب را می‌توان با ذكر چند ویژگی شرح داد:
الف) معلمان، در برابر وظایف خود پاسخگو نیستند و در بسیاری از اوقات در كلاس درس حاضر نمی‌شوند. به‌خصوص، در مناطق روستایی، معلمان، ساعات اندكی به تدریس می‌پردازند.
ب) بسیاری از مدارس، بین ساعت 12 تا 3 بعدازظهر، تعطیل هستند و این وضعیت، حضور یافتن دانش‌آموزان در كلاس‌های هم صبح و هم بعدازظهر را كه برای رسیدن به محل تحصیل، باید حدود یك ساعت پیاده‌روی كنند، غیرممكن می‌سازد.
پ) هزینه سربار زیاد است و به ازای هر دو نفر معلم، حداقل یك كارمند در وزارت آموزش و پرورش به كار مشغول است.
وزیر آموزش و پرورش این كشور، سیاستمداری "خوب" و فردی با حسن نیت است كه اطلاعات جامعی در مورد نقایص نظام آموزش و نیز در مورد شیوه‌های صحیح آن داراست. با این حال، شخص وزیر خود را در ایجاد تغییرات، با محدودیت مواجه می‌بیند، زیرا فشارهایی از طرف جناح‌های رأی‌دهنده خاص ـ نظیر خدمات كشوری و اتحادیه صنفی معلمان ـ وارد می‌شود.
مثال دوم به سیاست‌های آموزش عالی در اتحادیه اروپایی مربوط است. به استثنای چهار كشور (انگلستان، هلند، نروژ و سوئد)، شیوه تأمین مالی در بخش آموزش عالی به زیان فقرا بوده است. زیرا سهم بیشتری از درآمدشان را به تأمین هزینه‌های مذكور اختصاص می‌دهند كه این وضعیت، منجر به انتقال منابع از قشر فقیر به قشر ثروتمند می‌شود. این كشورها، آشكارا به دنبال سیاست‌های بد رفته‌اند. اگرچه سیاستگذاران این كشورها ـ شبیه به همتایان خود در كشورهای درحال توسعه ـ از این روند آگاهی داشته و با حسن نیت، تمایل به تغییر آن دارند، ولی به خاطر واهمه از واكنش دانشجویان مرفه و والدین آن‌ها، از اجرای چنین تغییری سرباز زده و دقیق‌تر بگوییم، توانایی انجام تغییر را ندارند.
در این مقاله، ما به دنبال معرفی علل و پیامدهای حاصل از محدودیت‌های اصلاحات سیاستی در كشورهای درحال توسعه هستیم. یكی از مهم‌ترین دلایل اجرای سیاست‌های بد توسط سیاستمداران خوب در تمام كشورها ـ به‌خصوص كشورهای كم‌درآمد ـ آن است كه ایشان با محدودیت‌های اجتماعی عمده‌ای در اجرای اصلاحات مواجه هستند. این محدودیت‌ها ـ كه ما آن را "فضا برای مانور دادن" می‌خوانیم ـ از طریق میزان انسجام اجتماعی در یك كشور، ایجاد می‌شود. انسجام اجتماعی و فضا برای مانور دادن، تعیین‌كننده كیفیت نهادها هستند كه آن هم به نوبه خود، نقش مهمی در انتخاب و اجرای طرح‌های توسعه‌ای، به نفع طبقه محروم دارد.
انسجام اجتماعی یك كشور، شرط اساسی برای اعتمادسازی مورد نیاز در جهت اجرای اصلاحات است. به حساب آوردن تمام جمعیت یك كشور در تصمیم‌گیری‌ها، می‌تواند به ایجاد انسجام، كمك فراوان كند. شهروندان، باید به دولت اعتماد كنند. به دلیل آن‌كه زیان‌های اجتناب‌ناپذیر كوتاه مدت ناشی از اجرای سیاست با منافع بلند مدت آنان، جبران می‌شود، بنابراین می‌توانیم فرض كنیم كه مهم‌ترین دستاوردهای توسعه‌ای (از جمله رشد اقتصادی) به احتمال زیاد در كشورهایی رخ می‌دهد كه دارای انسجام اجتماعی بوده و در نتیجه آن انسجام، به وسیله نهادهای عمومی كارآمد، اداره می‌شوند.

انسجام اجتماعی و توسعه: یك چارچوب مفهومی
انسجام اجتماعی، یكی از لوازم توسعه است. بنابراین اگر آن را یگانه شرط لازم برای توسعه بدانیم، از پیچیدگی‌های مفهوم توسعه، به شكلی غیرمنصفانه غفلت ورزیده‌ایم. علاوه بر این، شاید انسجام اجتماعی، چیزی بیش از یك مفهوم تحلیلی نباشد كه به ما كمك می‌كند تا تفكرمان را در مورد فرآیندهای پیچیده‌ای سازماندهی كنیم كه منجر به انتخاب‌های سیاسی یا اجتماعی با تأثیرات مهم بر توسعه كوتاه مدت یا بلند مدت می‌شود.
انسجام اجتماعی، شكلی از ارتباط است كه در آن گروهی از مردم (درون مرزهای جغرافیایی، مثلاً داخل مرزهای یك كشور)، توانایی و مهارت برای تشریك مساعی را نشان می‌دهند كه فضا برای تغییر را به‌وجود می‌آورد.
روابط افقی كه مردم را به نمایندگان نهادهای عمومی (از قبیل پلیس، بانك‌ها و مؤسسات ترویج كشاورزی) متصل می‌سازد، بسیار مهم هستند. همان‌طور كه روابط عمودی كه افراد از گروه‌های اقتصادی ـ اجتماعی و جمعیتی مختلف را به‌هم وصل می‌كند اهمیت دارند. با این حال، طبقه فقیر پیوندهای ارتباطی افقی و عمودی كمی داشته و تنها به ارتباطات محكم و ریشه‌دار خود (فامیل، دوستان و همسایگان) اتكاء دارد، كه با توسل به آن، سطح خطرپذیری و آسیب‌پذیری بالای خود را كاهش دهد (وولكاك 2000 و بانك جهانی 2000).
در تلاش برای فهم و تجزیه بهتر مفهوم انسجام اجتماعی، از ابتدای بحث تأكید می‌كنیم از این واقعیت كاملاً آگاه هستیم كه برخی هواداران سیاسی با اهداف كوته‌بینانه و دستور كار حتی جدایی‌طلبانه، تاریخچه تأسف‌باری از استدلالات از شكل تحریك انسجام اجتماعی به عنوان مبنایی برای اقدامات خود داشته‌اند. علاقه به ایجاد حس وحدت ملی و "خلوص"، در گذشته منجر به پاكسازی‌های قومی شده است، پس مطمئناً نمی‌خواهیم بگوییم كه انسجام اجتماعی مترادف با همگنی فرهنگی یا تحمل نكردن تنوعات فرقه‌ای است، بلكه كاملاً معنایی خلاف آن مدنظر است. علاوه بر این نمی‌خواهیم در اظهارنظری خام و سطحی ادعا كنیم كه جوامع برخوردار از انسجام اجتماعی، همواره از نظم و هماهنگی برخوردار بوده و دچار مناقشات سیاسی نیستند. ما مفهوم انسجام اجتماعی را به‌كار می‌بریم تا بفهمیم كه افراد مورد مطالعه ـ اعم از جامعه، شركت یا كشور ـ تا چه حد در زمان بروز بحران یا در زدن فرصت‌ها، قابلیت همكاری با یكدیگر را داشته و این همكاری تا چه حد در شكل دادن به عملكرد آن‌ها نقش دارد.
اخبار پخش‌شده از CNN در هنگام بحران مالی 1997 در كره جنوبی، مثال شگفت‌آوری از انسجام اجتماعی را در عمل نشان می‌داد كه مردم، درحال اشك ریختن با اهدای ثروت خانوادگی اعتقاد خود را به تأثیر كمك‌های ناچیز فردی، ثابت می‌كردند. جایی كه چنین انسجامی در كار نباشد ـ نظیر اندونزی ـ واكنش به بحران كندتر بوده و موجب بروز بحران‌های سیاسی دیگر نیز می‌شود. بحران‌هایی از این نوع، شبیه یك بازی ورزشی نیست، بلكه آن‌هایی كه در كناره نظاره می‌كنند نیز گل‌های زمین بازی بر سر و روی‌شان می‌پاشد. در نهایت این‌كه، تعمیق شكاف‌های اجتماعی به همه زیان می‌رساند. تحقیق ما، سررشته‌های اسرارآمیز توسعه را مشخص می‌كند. مثال ایرلند را درنظر بگیرید كه از یك كشور فقیر عضو OECD به كشوری تبدیل شد كه تولید ناخالص سرانه آن از انگلستان بیشتر شده است. علل این صعود كاملاً واضح است: سیاست مالی مناسب به همراه سیاست‌های توسعه نیروی انسانی با احترام به قانون و روابط كارگری مسالمت‌آمیز در جامعه‌ای با فضای باز.
پس نیازمندیم كه پس‌زمینه این توصیفات را ریشه‌یابی كنیم. زیرا خود آن‌ها به ما در مورد چگونگی توفیق ایرلند در سازماندهی مناسب این سیاست‌های خوب چیزی نمی‌گویند. برعكس، آرژانتین را درنظر بگیرید كه از كشوری ثروتمند ـ از نظر GDP سرانه در سال 1920 ـ به كشوری درحال توسعه تبدیل شده است و دلیل اصلی آن، گزینه‌های ضعیف سیاست‌های اقتصادی بوده است. حالا می‌دانیم كه سیاست‌های خوب، تا چه اندازه برای توسعه اهمیت دارند.

انسجام اجتماعی، نهادها و رشد
برای درك مفهوم انسجام اجتماعی، باید گامی به عقب برداشت و به مفهوم "محرومیت اجتماعی" و چهار دلیل عمده آن اشاره كرد. در بعد اقتصادی، محرومیت در درجه اول و بیش از همه به فقر مربوط است. اگرچه در بعضی موارد، محرومیت، علت فقر محسوب می‌شود، اما به‌طور كلی، در اكثر برداشت‌ها، نتیجه آن به حساب می‌آید. افراد بیكار، معمولاً از قافله فعالیت اقتصادی باز می‌مانند و به این خاطر امكان دستیابی به دارایی و اعتبار را از دست می‌دهند. در اكثر كشورهای درحال توسعه، به‌خصوص در آفریقا، بیكاری بلند مدت موجب از بین رفتن قابلیت اشتغال مردم شده است.
بعد دوم محرومیت، جنبه اجتماعی آن است: بیكاری، تأثیری فراتر از عدم كسب درآمد دارد و در اكثر جوامع، موجب تضعیف شدید موقعیت اجتماعی فرد بیكار می‌شود. این مسأله در اقتصادهای درحال گذار، نگرانی‌های ویژه‌ای را ایجاد كرده است.
از بعد سوم، یعنی بعد سیاسی، محرومیت هنگامی رخ می‌دهد كه گروه‌های خاص (زنان، گروه‌های قومی، نژادی، مذهبی و به‌خصوص اقلیت‌ها) از دسترسی به حقوق خود محروم شوند یا در بروز مشكلاتی كه اكثریت آن را تحمل می‌كنند، مقصر قلمداد شوند.
بعد چهارم به عنوان "حالات ناپایدار توسعه" شناخته می‌شود. این وضعیت به نوعی توسعه اطلاق می‌شود كه بقای نسل‌های آینده را به خطر انداخته و آن‌ها را از مزایای توسعه پایدار محروم می‌كند.
از نظر مفهومی، ارتباط بسیار نزدیكی بین انسجام اجتماعی و محرومیت اجتماعی وجود دارد و آن دو را می‌توان دو روی یك سكه دانست. با این حال، اشاره به محرومیت، به عنوان یكی از دلایل توسعه‌نیافتگی و مؤثر دانستن انسجام اجتماعی در توسعه، به خاطر فقدان انسجام در شناخت عواملی كه موجب انسجام یك جامعه می‌شوند و نیز یكی انگاشتن اقتصاد و جامعه در دیدگاه‌های ارتدوكسی غالب كاری بس دشوار است.
پرداختن به مسأله محرومیت، تكرار این واقعیت است كه اغلب اوقات، گروه‌های ناراضی یا به حاشیه رانده شده‌ای وجود دارند كه وجود آن‌ها موجب شكاف طبقاتی شده و مانعی بر سر راه توسعه و یكپارچگی ملی هستند. مثلاً درحالی كه جوامع منسجم قادر به شناخت مشكلات آماده‌سازی اهداف و ابداع راهكارهایی برای دستیابی به این اهداف و به‌كار بستن این راهكارها هستند، در یك جامعه غیرمنسجم با همبستگی‌های مجزا، ممكن است باعث بروز شكاف‌های اجتماعی (فاصله طبقاتی) و قطعه‌قطعه شدن جامعه شده و اعتماد را ـ كه ویژگی ضروری برای اقدام جمعی است ـ را از بین ببرد. بذل توجه به خواسته‌های گروه‌های مجزا و وارد كردن آن خواسته‌ها با هم در یك دیدگاه كلی‌تر از جامعه، وظیفه خطیری است كه برعهده سیاستمداران است.
مانسر اولسون توضیح می‌دهد كه چگونه دولت‌هایی با منافع فوق فراگیر در راستای دستیابی به رفاه و ثروت برای آحاد جامعه، در رسیدن به توسعه، موفق‌تر از دولت‌هایی هستند كه منافع كوته‌بینانه‌ای دارند. او اعتقاد دارد كه یك دیكتاتور باثبات، بهتر از دیكتاتور بی‌ثبات عمل كرده و یك دولت مردم‌سالار باثبات بهتر از هر دوی آن‌ها كارآیی دارد. بهتر از همه، یك دولت مردم‌سالار است كه بازبینی و توازن و تضمین حاكمیت قانون در آن وجود داشته و قوانین به اندازه‌ای شفاف هستند كه اكثریت نمی‌توانند اقلیت را از حقوق‌شان محروم كنند. در حال حاضر تمام ملل ثروتمند، در گروه اخیر قرار می‌گیرند. چندان دشوار نیست كه مشاهده كرد، جوامعی كه از نظر اجتماعی منسجم هستند به احتمال بیشتر دولت‌هایی می‌سازند كه منافع كاملاً فراگیر در دستیابی به توسعه دارند.
توجه كنید كه نه "ثبات" و نه "دموكراسی" به تنهایی برای دستیابی به توسعه، كفایت نمی‌كنند. یك دموكراسی ناپایدار، از آن جهت كه دولت‌های فاقد دوراندیشی و متكی به عوام‌فریبی بر سر كار هستند، ممكن است به مصادره اموال و نقض قراردادها منجر شود، كه برای سرمایه‌گذاران و پیمانكاران خطرآفرین است. حتی حكومت دیكتاتوری همراه با ثبات، طبق نظر اولسن، كافی نیست، زیرا قدرتمندترین دیكتاتورها نیز روزی ساقط شده یا می‌میرند و حكومت دیكتاتوری آن‌ها دیر یا زود دچار بحران تعیین جانشین می‌شود.
در حوزه جهانی شدن، انسجام اجتماعی ما را قادر می‌كند تا فرآیند مداومی را بشناسیم كه به موجب آن افراد و گروه‌ها از مشاركت در یك اجتماع وسیع‌تر بهره‌مند یا محروم شده‌اند. علاوه بر این، انسجام اجتماعی به معیار ارزش‌های مشترك یا به تمایل، امتناع یا بی‌تفاوتی در قبال مواجهه با چالش‌های مشترك اجتماعی نیز ارتباط دارد. این موارد به نوبه خود تحت تأثیر تركیبی از عوامل متنوع، مثل قومیت، فرهنگ، مذهب، جنسیت، تحصیلات، طبقه اجتماعی، ناتوانی‌های جسمی و مشاركت در انتخاب است.